AGEFI Luxembourg - juillet août 2025

AGEFI Luxembourg 14 Juillet / Août 2025 Économie ByNessymJulesTIR,Avocat/Partner,GlobalCompliance &Investigations,Wolff&PartnersSCS,Attorneysatlaw A powerful institutional weapon to counter financial crime in the European Union T he creation of the future Anti- Money LaunderingAuthority (“AMLA”) aims at protecting European citizens and the European Union’s (“EU”) financial system against money laundering and ter- rorist financing. TheAMLAwill have direct and in- direct supervisory powers over high- risk obliged entities in the financial sector, to be carried out against a selection of credit and financial institutions that present a high risk in several Member States. The AMLA will supervise up to40groups andentitiesduring thefirst selection procedure. (1) The AMLA will collect information from its own supervisory activities, as well as those of supervisors and supervisory authorities, relating to theweaknesses identified in the applicationof the AML-CFT rules by the obliged entities, informing themoftheirexposuretorisk,thesanctionsimposed, and the correctivemeasures applied. (2) NewsynergieswithESAs In this context, aMultilateral Memorandumof Un- derstanding (“ MMoU ”) has been reached on 27 June 2025between theAMLAand theEuropeanSu- pervisory Authorities (“ ESAs ”), with such ESAs comprised of the European Banking Authority (“ EBA ”), the Euro- pean Insurance andOccupational Pen- sions Authority (“ EIOPA ”), and the European Securities and Markets Au- thority (“ ESMA ”). ThemaintaskoftheEBAistocontribute, through the adoptionof binding technicalstandardsandguide- lines, to the creation of a sin- gle regulatory body in the banking sector. The purpose ofthissingleregulatorybody istoprovideasinglesetofhar- monisedprudentialrulesforfi- nancial institutions across the EU. In addition, the EBA can carry out investigations into cases of insufficient application of EU legislation by national authorities,decision-makinginemergencysituations, aswellasmediationincasesofdisagreementbetween competent authorities in cross-border situations. (3) For its part, EIOPA contributes to the supervision of insurance and occupational pensions in the EU by promoting stability and confidence in the insurance andpensionmarkets. (4) Ithaslegalandtechnicalmis- sions, thus contributing to the development of poli- cies and laws at the European and national levels. Finally,ESMA’smissionistostrengtheninvestorpro- tection, promote the smooth functioning of financial markets, andpreserve financial stability. (5) ThisMul- tilateral Memorandum of Understanding marks a major step in the construction of an institutional task force aimed at combating financial crime. Indeed, within the framework of Regulation (EU) No. 2024/1620 (“ AMLA Regulation ”), and in particular Article 91 thereof, it specifies close collaboration be- tween these institutions in the development of draft regulatory or implementing technical standards, guidelines or recommendations falling within their respective missions, and contemplates a memoran- dum of understanding between AMLA and the ESAs (collectively, the “ Authorities ”) defining the arrangements for cooperation in the performance of theirmissions under Union law. (6) The objective of the MMoU is thus to ensure effec- tive, efficient and timely cooperation between the Authoritiesintheaccomplishmentoftheirrespective missions. (7) However, this declaration of intent should not be considered a legally binding or en- forceable agreement, which accordinglymeans that itdoesnotcreateanyrightsorobligationsfortheAu- thorities or third parties. Furthermore, it is not in- tended tomodify or replace the regulations in force or applicable to theAuthorities. (8) In fact, theAuthorities agree to exchange all informa- tionnecessaryfortheeffectiveexerciseoftheirrespec- tive functions, as defined in laws and regulations. Suchinformationincludesinformationrelatingtothe impact of money laundering and terrorist financing (“ ML/TF” )risksonthefinancialsoundness,solvency and/or conduct of an institution, the impact of pru- dentialand/orconductrisksonaninstitution’sability to comply with its AML/CFT obligations, and/or broaderfinancial stability issues. (9) Further regulatory harmonization canalsobe expected to the extent that this information also includes regulatory develop- ments that may interact with the missions of one or more of the Authorities. (10) The ESAs will share with theAMLAtheinformationthatgivesthemreasonable grounds to suspect that an act of ML/FT has been committed or is being committed or attempted, or that there is an increased risk of ML/FT involving a subject institution, as well as information relating to deficienciesinAML/CFTgovernanceorinternalcon- trolswithin an institution. (11) Itisalsoworthnotingthatitisprovidedthatwhenan Authorityidentifiesapolicyinstrumentortopicfalling withinthescopeofanotherAuthority,theAuthorities shall inform each other in advance and consult each other, ensuring consistency of approach. In order to develop common instruments, the Authorities shall endeavour to allocate adequate resources and suffi- cient time to collaborate, provide input, and prepare therelevantinstrument.Inaddition,trainingsessions, conferences,andworkshopsmaybeorganized.Each Authority may invite, on a case-by-case basis, staff membersfromotherAuthoritiestoparticipateinthese knowledge exchange sessions. TheAuthoritiesmay review the operation and effec- tiveness of cooperation and information exchange underthisMultilateralMemorandumofUnderstand- ing at least every two years. 1) NJ.TIR, AMLA: a new European weapon to fight against moneylaundering,AGEFILuxembourg,01/2024. 2) Ibid. 3 )https://www.eba.europa.eu/homepage 4 )https://www.eiopa.europa.eu/index_en 5 )https://www.esma.europa.eu/fr 6 )https://lc.cx/1UJm-v 7)Article2oftheMMoU. 8)Article3oftheMMoU. 9)Article6oftheMMoU. 10)Ibid. 11) Ibid. AMLA& ESAs: the era of European anti-money laundering Par M e Henry De RON, Membre du Petit Comité de la Conférence Saint-Yves et Stéphan LUTHI, Secrétaire de la Conférence Saint-Yves I l est des soirées où le droit semble respi- rer. Le banquet annuel de laConférence Saint-Yves, tenu comme de traditiondans les salons de l’Hôtel LeRoyal, fut cette année encore l’occasiond’unmoment rare. La venue dubaronFrancisDelpérée, professeur émérite de l’Université catholique de Lou- vain, et référencemajeure du constitutionna- lisme belge et luxembourgeois pour évoquer sans solennité excessivemais avec une préci- siond’orfèvre, ce que doit être selon lui une bonneConstitutiondonnant éclat à la théma- tique de l’évènement : « laConstitution luxembourgeoise, an III » . Ce fut unmoment rare, non seulement par la qualité oratoire de l’intervenant,mais surtout par la pertinence politique et juridique du regardqu’il a su porter sur notre texte fondamental—un re- gardvenud’ailleurs,mais profondément concerné. C’est de ce point de vue à la fois ex- térieur et engagé que nous souhaitons ici pro- longer la réflexion, en tant quemembres du Petit Comité de laConférence Saint-Yves, dans un esprit à la fois fidèle à l’événement et ouvert à l’analyse critique. UneConstitution luxembourgeoise de facture nationale, de portée européenne Le ton fut donné d’emblée. Oui, selon le professeur Delpérée, le Luxembourg s’est désormais doté d’une « bonne Constitution », dans tous les sens du terme. Bonne parce que lisible. Bonne parce que vivante. Bonne, surtout, parce qu’elle articule avec une rare sobriété la tradition luxembourgeoise, le constitutionnalisme belge et les exigences norma- tives européennes. L’undes éléments les plus frap- pants du propos fut à cet égard la valorisation de l’article 5, en ce qu’il consacre, non pas un vœu pieux, mais une obligation juridique de participa- tion à l’intégration européenne. Cette simple disposition, a-t-il rappelé, donne à la Constitution du Grand-Duché une dimension pro- prement européenne. En inscrivant la participation à la construction européenne dans lemarbre consti- tutionnel,leLuxembourgaffirmeunchoixdesociété quidépasselesclivagespartisans.Encorefaut-il,bien sûr, lire cette clause à la lumière d’autres articles qui endessinentlescontoursetlesgarde-fous.Carsil’ar- ticle 5 suppose une adhésion de principe, il n’en im- pose pas pour autant un renoncement à la souveraineté. Reste une question à peine effleurée : que se passerait-il, juridiquement, en cas de “Luxit” ?Une hypothèse à la fois lointaine et juridi- quement stimulante, qui mériterait une analyse ap- profondiesurlesconséquencesd’unretraiteuropéen au regard de cette normativité constitutionnelle. La hiérarchie des normes et la zone grise du contrôle juridictionnel Mais toute constitution, aussi bonne soit-elle, mérite sa part de critique. Sur ce point, le professeur Delpé- rée fut clair : le régime de contrôle juridictionnel des normes demeure un point faible de notre texte fon- damental. L’article 102 dispose que:« Les juridictions n’appliquent les lois et règlements que pour autant qu’ils sont conformes aux normes de droit supérieures ». Ce contrôle de légalité, concentre nombre d’ambiguïtés. S’ilaffirmequelesjuridictionsn’appliquentlestextes que « dans la mesure où ils sont conformes aux normes supérieures », il peine à tracer unehiérarchie claire et opérationnelle entre les différents niveaux norma- tifs :Constitution,loisd’assentiment,règlements,di- rectives européennes, traités internationaux. Faut-il y voir une transposition imparfaite de l’article 159 de la Constitution belge, dont le libellé est le sui- vant: « Les cours et tribunaux n’appliqueront les arrêtés et règlementsgénéraux,provinciauxetlocaux,qu’autantqu’ils serontconformesauxlois »oubienuneévolutiondel’an- cien article 90 de la Constitution luxembourgeoise ? Le parallèle est tentant, mais trompeur. Là où le texte belgeréservelanon-applicationauxloisetrèglements, l’article 102 luxembourgeois reste générique, indéter- miné,presqueelliptique,commes’ilcherchaitàconte- nir dans une seule phrase les tensions d’une construction normative complexe. Là où le terme de « loi » est clair, l’utilisation du terme « norme » de- meure flou, car il renvoie plutôt à l’idée d’une valeur obligatoire attachée à un règle de conduite quelle qu’en soit la source, l’objet ou la finalité. Dans ce contexte, il n’est pas inintéressant de relever quelecontrôledelégalitéimposéauConseild’Étaten vertude l’article 95 est bienplus précis. Cette indéter- mination est d’autant plus préoccupante que la Constitution ne définit nulle part la notion de « normes supérieures », ni par articulation interne, ni par renvoi doctrinal oupréambulaire, livrant ainsi au jugeunetâcheherméneutiqueauxbornesincertaines etmouvantes, susceptibled’éroder la lisibilitéet la co- hérence du contrôle juridictionnel. Dans un État de droitmûr, lahiérarchiedes normes appliquéepar un jugenepeutêtreunematièreflottanteetresterenape- santeur. C’est pourquoi, sans plaider pour une révi- sionimmédiate,l’invitationd’envisagerunemeilleure écriture à l’avenir de cet article 102 a été lancée. Une autorité judiciaire constitutionnellement indépendante ? Autre réserve structurante soulevée par notre ora- teur : la faible visibilité de l’autorité judiciaire dans le texte constitutionnel. L’analyse est sans appel. La Constitutionluxembourgeoisesecomplaîtdansl’éco- nomie demots lorsqu’il s’agit de définir les contours, les garanties et le rôle de la justice. Hormis la consé- crationduConseilnationaldelajustice,aucunemen- tion claire ne vient affirmer l’indépendance de l’autorité judiciaire, ni reconnaître la place duConseil national de la Justice, pourtant essentiel à l’équilibre de nombreuxÉtats voisins. Faut-il yvoirunchoixde sobriétéouunaveudepru- dence ? Là encore, le principe de précaution consti- tutionnelles’impose.Àvouloirtropépurerletexte,on risque d’en affaiblir la portée juridique et institution- nelle. Si une révision devait s’envisager demain, c’est sans doute dans cette directionqu’il faudrait enprio- rité concentrer l’effort. UneConstitutiondéjàmise sous pression ? Faudrait-il déjà retoucher la Constitution ? À cette question, la réponseduprofesseurDelpérée est pru- dente, et nuancée : non. D’abord parce que nous sommes à l’an III de cette nouvelle ère constitutionnelle. Trop tôt, sans doute, pour prétendre à un nouveau big bang . Ensuite, parce qu’une Constitution moderne n’est pas celle qui court après chaque actualité, mais celle qui ré- siste, qui encaisse les secousses sans se déliter. Le constitutionnalisme luxembourgeois, par sa plasti- cité, peut être une force. Les premiers exemples de propositions de modifi- cation du texte constitutionnel se font entendre comme l’inscription de l’interruption volontaire de la grossesse dans le texte fondamental. Au titre des incompatibilités des élus, la non-reprise de l’ancien article 55 de la Constitution luxembourgeoise, pose aussi laquestionde savoir si la loi peut encore régler des incompatibilités autres que fonctionnelles, tel par exemple les incompatibilités en vertu de la pa- renté telles queprévuespar l’article 131de la loi élec- torale du 18 février 2003. UneConstitutionnouvelle, ou simplement rénovée ? Resteunequestion, plus identitaire, poséeavec ironie maisgravitéparlebaronDelpérée:Avons-nousvéri- tablement une nouvelle Constitution ? La question mérite d’être posée. Car si la procédure d’adoption emprunteauxrèglesde1868,sil’écritures’estfaitepar touches successives, le résultat, lui, semble acter une rupture de fond, sous des dehors de continuité. Le Premierministre entre dans la Constitution. Les rap- ports avec leGouvernement et leGrand-Duc sont re- définis. Le droit à un environnement sain est inscrit, toutcommeladépolitisationpartielledel’actenorma- tif via le rôle duConseil d’État. Les droits fondamen- taux sont mieux articulés. Le tonmême du texte s’est épuré, devenu plus lisible, plus accessible. Bref, rien n’esttoutàfaitcommeavant.C’estdonc,aufond,une «nouvelle»Constitution. Pasune simple refonte. Pas unemodernisation cosmétique. Unvrai tournant. UneConstitution (trop)malléable ? Mais le constat lepluspréoccupant est peut-être celui qui a clôturé l’intervention du professeur : la trop grande malléabilité de la Constitution luxembour- geoise. Il a rappelé, à juste titre, qu’avec une majorité des deux tiers, la Chambre peut modifier n’importe quelledispositionconstitutionnelle,sansmêmedevoir consulter directement le peuple. Cette malléabilité peut devenir une faille si elledevient synonymed’in- stabilité. Le seuil desdeux tiersparlementaires requis pourlarévisionestunemécaniquesimple–tropsim- ple peut-être – au regard des standards européens et dans le contexte d’un système monocaméral. D’où l’appel de l’orateur à la prudence législative : trop de facilité pourrait tuer le sérieuxdu texte. Au-delàdecetappelàlavigilancedel’orateur,unrôle particulier aurait pu revenir au Conseil d’État en ce sensoùuneoppositionformelledesapartsuruneré- visiondelaConstitutionpourraitbloquer,voireretar- derd’undélaiplusimportantlesecondvoteoumême obliger le législateur de soumettre la révision consti- tutionnelle au référendum En l’état actuel, ce méca- nisme, unique enEurope, impose à la représentation nationale une déontologie accrue, une véritable éthique du constituant. Le risque, sinon, est de faire de chaque débat parlementaire un levier potentiel de révision, ce qui fragilise à terme la stabilité du pacte fondamental. Conclusion : faire de laConstitution une culture, pas unmonument Sil’ondevaitreteniruneleçondecebanquet,ceserait peut-être celle-ci : une Constitution ne vit que si elle est vécue. La réforme a été faite. Le texte est là. Mais l’enjeu désormais est de faire émerger une culture constitutionnelleluxembourgeoise,àlafoiscritiqueet confiante, capable de s’approprier le texte, de l’ensei- gner, de le questionner et de l’habiter. Le droit, disait HansKelsen(NdlR:principalarchitectedelaConsti- tution autrichienne de 1920), n’est pas un ensemble figé, mais un processus vivant, tendu entre la norme etleréel.C’estcefilquenousdevonstenir.Etc’estdans cetespritquenouspoursuivrons,auseindelaConfé- rence Saint-Yves, cette exigence d’analyse, de trans- missionetdevigilance,danslerespectdesinstitutions, maisavecl’audaceduregard.Etsi,dansdixans,nous regardonscettesoiréecommeledébutd’unnouveau chapitre constitutionnel, alors ce sera sans doute que l’événement avait tenu ses promesses. La Constitution luxembourgeoise à l’épreuve de son troisième printemps